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推動垃圾處理一體化PPP模式

◆熊孟清 楊雪峰
  財政部前不久發布《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》,將垃圾處理納入探索開展PPP模式強制試點領域。這是因為垃圾處理領域探索開展PPP模式較早,申報國家PPP模式示范項目的積極性和成功率較高,且在開展PPP模式示范方面取得了一定經驗。更深層次的原因是,垃圾處理領域正處在推動政府、社會、市場互動共治的關鍵期,采用PPP模式將會對發揮市場作用、吸引社會力量參與和消除政府大包大攬行為產生助推作用。
  垃圾處理領域以往采用PPP模式集中在焚燒處理和填埋處置環節。這是因為推動PPP模式之初存在兩個不利因素:一是政府包攬垃圾收集、源頭預處理、運輸等前置處理和焚燒、填埋等后續處理環節,引進PPP模式必然會對包攬的體制機制產生沖擊。因此,必須以保障行業穩定發展和垃圾及時妥善處理為前提。二是我國企業弱于社會管理,暫無力量參與垃圾收集等需要較強社會管理能力的垃圾處理環節,而選擇焚燒處理和填埋處置環節作為突破口,可以保證發揮企業自身的優勢。這種簡化處理策略在當初是穩健的,但造成了現在垃圾處理服務供給與需求相分離的局面。
  供給與需求相分離不利于垃圾處理行業的發展。垃圾處理企業只需要面向政府,完成政府送來的垃圾處理任務,達到政府規定的處理標準和向政府領取服務費(處理費);而政府負責將垃圾分配給垃圾處理企業,實則是負責向垃圾處理服務的需求者分配垃圾處理服務,亦即垃圾處理服務的需求者(同時也是垃圾排放者)也只需要面向政府。這是目前廣泛實行的政府購買與分配垃圾處理服務的垃圾處理組織形式。垃圾處理服務的需求者與供給者被政府分離,既不直接交易,也不直接協商價格、服務要求等供需事項,致使垃圾處理失去了應有的經濟活動和市場行為的要素,加深了垃圾處理似乎只是政府管理和社會公益活動的印象,阻礙了垃圾處理、管理向垃圾治理的轉變,不利于垃圾處理行業的發展。
  垃圾處理(準確地講應是垃圾治理)是一項社會經濟活動。垃圾處理是一項經濟活動,應充分體現垃圾處理服務的生產、交換和消費規律,貫徹落實垃圾處理“排放者負責”原則和生產者責任延伸制度,讓垃圾處理企業從垃圾處理服務過程中受益,并通過市場規律平衡垃圾處理服務的供給與需求。但垃圾處理同時是一項關系到社會公共環境權益和生產者、消費者權益乃至經濟社會發展的社會活動,是一項關系到社會治理水平甚至影響社會構建的社會活動。因此,垃圾處理必須在一定的社會規范下公平、公正、有序、優質地開展,以實現經濟效益與環境效益、社會效益相統一。
  推動垃圾處理回歸社會經濟活動本色的途徑,是建立健全市場導向型垃圾處理組織形式。市場導向型垃圾處理組織形式就是垃圾處理服務供給者與垃圾排放者(或其委托的物業管理公司、社區(村)居委會等組織)以市場規律為導向進行直接交易,政府為保障社會公共權益對垃圾處理活動進行規范、調控與監督。這不僅僅是投融資模式和商業模式的調整,更是垃圾處理體制與機制的一次創新,目的是進一步提高社會參與的積極性,促進政府、社會、市場良性互動,兼顧效率與公平,保障垃圾處理企業的權益和社會公共權益。
  為此,當前急需探索開展與市場導向型垃圾處理組織形式相適應的垃圾處理一體化PPP模式強制試點。垃圾處理不僅要采用PPP模式,更要采用一個項目主體總攬垃圾前置處理業務和后續處理業務的全流程一體化PPP模式,即所謂的垃圾處理一體化PPP模式。垃圾處理一體化PPP模式具有3個特點,即一個項目主體、垃圾處理全流程一體化和PPP。大致存在3個維度:一是由一家垃圾處理企業獨家承攬垃圾后續處理業務和與之相關的前置處理業務,像一般工業企業那樣,實現自己利用、處理的垃圾(原料)自己去收運;二是由一家垃圾處理龍頭企業牽頭組建垃圾處理全流程處理企業同盟(聯合體),以企業同盟(聯合體)為項目主體去競標全流程一體化項目;三是由垃圾處理龍頭社會組織為項目主體,與相關企業、社區(村)居委會、物業管理公司和垃圾排放者互動共治,承接全流程一體化垃圾處理項目。由此可見,垃圾處理一體化PPP模式完全適合市場導向型垃圾處理組織形式。
  可喜的是,推動垃圾處理一體化PPP模式的條件已經成熟。一是焚燒、填埋處理PPP實踐積累了豐富經驗,而垃圾收集、運輸等前置處理比垃圾焚燒填埋處理更適合于市場化。二是我國企業和社會組織已經積累了豐富的社會管理經驗,其社會責任感也提高到了一定高度,可以勝任公共服務類項目的經營。三是生活垃圾處理服務行業已經發展成城市生活垃圾年處理量超過1.8億噸和年營業額超過700億元的巨大規模。如果進一步推動農村垃圾處理和將近70億噸存量垃圾的處理,年營業額將增長50%以上,可以保障垃圾處理企業獲得穩定的收益。更為關鍵的是,國家正大力推進供給側結構性改革和公共服務領域政府與社會資本合作,推動垃圾處理一體化PPP模式可謂正逢其時。
  本文系國家社會科學基金項目“環境鄰避效應誘致復合性風險的演化機理及治理路徑研究”階段性成果

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